미국의 금주법

미국의 금주법(Prohibition in the United States)은 1920년부터 1933년까지 미국 전역에서 술의 제조·판매·운송·수입·수출을 금지한 제도이다. 헌법 수정 제18조와 그 시행법인 볼스테드법(Volstead Act)으로 이루어졌고, 영어로는 흔히 프로히비션(Prohibition)이라고만 부른다. 이 시기를 금주법 시대라고 한다. 금지 대상은 '음료용 술'의 제조·판매·운송·수출입이었고, 술을 마시는 행위나 이미 가지고 있던 술을 소지하는 것 자체는 헌법 조문의 금지 대상이 아니었다.

19세기부터 이어진 개신교 중심의 금주 운동이 제1차 세계 대전 무렵 힘을 얻어 헌법 개정까지 이뤄냈다. 그러나 밀주·밀수와 무허가 술집(스피크이지)이 퍼졌고, 술 공급을 장악한 조직 범죄가 커졌다. 대공황으로 세수가 급해지자 반대 여론이 커졌고, 1933년 헌법 수정 제21조로 폐지됐다. 미국 역사에서 헌법 수정 조항을 없애려고 다른 수정 조항을 만든 것은 이때뿐이다.

배경: 금주 운동

건국 초기 미국은 술을 많이 마시는 나라였다. 1830년 무렵 15세 이상 미국인은 해마다 1인당 순수 알코올을 7갤런(약 26리터) 가까이 마셨는데, 이는 오늘날의 약 세 배다. 미국에서는 식민지 시대부터 술 규제가 있었지만, 조직적인 금주 운동은 19세기에 시작됐다. 1826년 미국 금주협회(American Temperance Society)가 생겼고, 1893년 반주점연맹(Anti-Saloon League)이 결성됐다. 메인주는 1851년 강력한 금주법을 만들었으나, 1855년 포틀랜드에서 사망자가 난 폭동이 일어난 뒤 폐지했다.

남북 전쟁 뒤에는 1874년 결성된 여성기독교금주연맹(WCTU, Woman's Christian Temperance Union)이 전국적인 풀뿌리 조직으로 운동을 이끌었다. WCTU는 술에 취한 남편의 폭력에서 가정을 지키자는 논리를 내세웠고, 금주 교육과 함께 여성 참정권 같은 다른 개혁 과제에도 나섰다. 캔자스주는 1880년 주민 투표로 주 헌법에 술 제조·판매 금지를 넣었고, 이 조항은 1881년 5월 1일 시행됐다. 캔자스의 금주 운동가 캐리 네이션은 손도끼로 술집의 술병을 부수고 다니는 것으로 유명했다.

20세기 초 진보주의 시대에는 반주점연맹이 가장 영향력 있는 단체가 됐다. 반주점연맹은 술집(살롱)을 정치 부패와 빈곤의 온상으로 몰아붙였고, 정당을 가리지 않고 금주에 찬성하는 후보를 밀어 당선시키는 방식으로 의회를 움직였다. 1905~1917년 사이 많은 주가 주 단위 금주법을 만들었다. 금주를 지지한 쪽(드라이, dry)은 감리교·침례교 등 복음주의 개신교인과 농촌 지역이 중심이었고, 반대한 쪽(웨트, wet)은 가톨릭교도, 독일계 루터교인, 도시 이민자 사회가 중심이었다. 1917년 미국이 독일과 전쟁을 시작하자 맥주 산업을 이끌던 독일계 미국인의 반대 목소리는 힘을 잃었다.

헌법 수정 제18조와 볼스테드법

연방 의회는 1917년 12월 18일 헌법 수정 제18조를 통과시켰고, 1919년 1월 16일 필요한 수의 주가 비준해 확정됐다. 이 조항은 비준 1년 뒤부터 "취하게 하는 술"(intoxicating liquors)의 제조·판매·운송과 수입·수출을 금지했다. 이에 따라 전국 금주는 1920년 1월 17일 시작됐다. 당시 48개 주 가운데 코네티컷주와 로드아일랜드주는 끝내 비준하지 않았다.

시행법인 국가금주법(National Prohibition Act)은 하원 법사위원장 앤드루 볼스테드의 이름을 따 볼스테드법이라 불린다. 하원은 1919년 7월 22일 287 대 100으로 이 법을 통과시켰고, 우드로 윌슨 대통령이 거부권을 행사하자 의회는 1919년 10월 28일 거부권을 무효로 만들고 법을 확정했다. 볼스테드법은 알코올 0.5%를 넘는 음료를 "취하게 하는 술"로 정의해, 도수가 낮은 맥주와 포도주까지 막았다.

다만 술을 가지고 있거나 마시는 행위 자체는 연방법상 불법이 아니었다. 종교 의식용 포도주는 허용됐고, 의사 처방을 받은 약용 술도 합법이었다. 집에서 과일로 담그는 포도주·사과주도 일정량까지 허용돼, 포도 농가는 물에 풀면 포도주가 되는 농축액 덩어리('와인 브릭')를 팔았다. 부유층은 시행 전에 술을 대량으로 사 두었다.

주요 날짜

날짜	일
1917년 12월 18일	연방 의회, 헌법 수정 제18조 통과
1919년 1월 16일	수정 제18조 비준 확정
1919년 10월 28일	의회, 윌슨 대통령의 거부권을 무효로 하고 볼스테드법 확정
1920년 1월 17일	전국 금주 시작
1929년 2월 14일	시카고 성 밸런타인 데이 학살
1931년 1월 7일	위커셤 위원회 보고서 발표
1933년 2월 20일	연방 의회, 헌법 수정 제21조 통과
1933년 3월 22일	컬런-해리슨법 서명, 알코올 3.2% 맥주 허용
1933년 12월 5일	수정 제21조 비준, 금주법 폐지

금주법 시대

밀주와 밀수

금주법은 술에 대한 수요를 없애지 못했고, 불법 공급이 그 자리를 채웠다. 술이 합법이던 캐나다, 멕시코, 카리브해 지역에서 술이 밀수됐고, 국내에서는 밀주가 만들어졌다. 북부 도시에서 집에서 증류한 독주는 '배스터브 진'(bathtub gin), 버지니아·켄터키·노스캐롤라이나 등 남부 농촌의 밀주는 '문샤인'(moonshine)이라 불렸다. 단속을 피하려고 엔진과 서스펜션을 고친 밀주 운반 차량이 등장했고, 이런 운전자들의 문화는 뒷날 미국 자동차 경주 대회 NASCAR의 뿌리 가운데 하나로 꼽힌다. 철물점에서는 가정용 증류기가 팔렸다.

스피크이지

스피크이지(speakeasy)는 문을 걸어 잠그고 몰래 술을 파는 무허가 술집이다. 1925년 무렵 뉴욕시에만 3만~10만 곳이 있었던 것으로 추정된다. 금주법 이전의 살롱이 주로 남성의 공간이었던 것과 달리 스피크이지에는 여성도 드나들었고, 술집 문화가 바뀌는 계기가 됐다.

약용 술과 종교용 포도주

의사는 환자에게 위스키 같은 약용 술을 처방할 수 있었다. 금주법 시행 여섯 달 만에 의사 1만 5천여 명과 약사 5만 7천여 명이 약용 술 처방·판매 허가를 받았다. 1920년대 내내 해마다 약 1,100만 건의 술 처방전이 발행된 것으로 추정되고, 하루에 위스키 처방전 475장을 쓴 의사도 있었다. 뉴욕주에서는 금주법 기간에 등록 약사 수가 세 배로 늘었다. 종교용 포도주 허용을 노려 랍비를 사칭하는 사람도 나왔다.

독이 든 공업용 알코올

밀주업자들이 공업용 알코올을 훔쳐 술로 되팔자, 연방 정부는 공업용 알코올에 마실 수 없도록 독성 물질을 넣게 하는 변성 규정을 강화했다. 메탄올 등을 섞은 이 알코올을 마시고 숨진 사람이 금주법이 끝날 때까지 적어도 1만 명에 이른다는 추정이 있다. 뉴욕시 수석 검시관 찰스 노리스는 이 정책을 강하게 비판했다.

단속

연방 금주 단속은 재무부 산하 금주국과 해안경비대 등이 맡았지만 인력과 예산이 턱없이 부족했다. 메릴랜드주는 아예 주 단속법을 만들지 않았다. 뉴욕주는 1923년 주 단속법(멀런-게이지법)을 폐지해 주 경찰이 금주법 단속에 나서지 않아도 되게 했다. 단속 요원과 지역 경찰 사이에 뇌물이 퍼졌고, 위반 사건이 쏟아져 법원과 교도소가 넘쳤다. 재판을 1년 넘게 기다리는 피고인이 많아지자, 사건을 빨리 끝내려는 유죄 협상(플리 바기닝)이 미국 법원의 관행으로 자리 잡았다.

1929년 후버 대통령은 법 집행 실태를 조사할 위커셤 위원회(국가법준수·집행위원회)를 만들었다. 1931년 1월 7일 나온 보고서는 금주법이 널리 무시되고 있고 단속이 현실적으로 어렵다는 점을 기록했다.

조직 범죄

금주법 이전 지역 범죄 조직은 주로 매춘, 도박, 절도에 머물렀으나, 금주법으로 수익성 높은 술 암시장이 생기면서 밀수·밀주 유통을 장악한 대형 조직으로 커졌다. 한 연구는 금주법 기간에 시카고의 조직 범죄 규모가 세 배로 커졌다고 분석했다.

알 카포네

가장 유명한 인물은 시카고의 알 카포네(Al Capone)다. 1899년 1월 뉴욕 브루클린에서 태어난 카포네는 1920년 무렵 조니 토리오의 부름을 받아 시카고로 가, 토리오 밑에서 밀주 사업을 키웠다. 1925년 토리오가 암살 시도로 크게 다쳐 물러나자 조직의 우두머리가 됐다. 카포네 조직은 밀주와 함께 도박, 매춘, 뇌물, 보호비 갈취, 살인을 일삼았고, 시카고 교외 시서로(Cicero)는 사실상 카포네의 영지가 됐다.

성 밸런타인 데이 학살

1929년 2월 14일 시카고의 한 차고에서, 경찰로 변장한 괴한들이 경쟁 조직인 '벅스' 모런 일당의 조직원과 관련자 7명을 벽에 세워 놓고 기관총으로 쏴 죽였다. 성 밸런타인 데이 학살(Saint Valentine's Day Massacre)로 불리는 이 사건은 시카고 갱 전쟁의 정점으로 꼽힌다. 카포네 조직의 소행으로 여겨졌지만 카포네 본인은 당시 플로리다에 있었다.

카포네의 몰락

카포네를 잡은 것은 살인이 아니라 세금이었다. 재무부가 탈세 혐의를 쌓아 1931년 10월 18일 유죄 평결을 받아냈고, 카포네는 11월 24일 징역 11년, 벌금 5만 달러를 선고받았다. 애틀랜타 연방교도소와 앨커트래즈에서 복역한 뒤 1939년 11월 16일 풀려났지만 매독으로 인한 마비성 치매로 크게 쇠약해져 있었고, 1947년 1월 25일 플로리다 자택에서 숨졌다.

폐지

1920년대 후반부터 금주법에 대한 반대가 커졌다. 금주법이 범죄를 줄이기는커녕 거대한 범죄 조직을 키웠다는 비판이 퍼졌고, 1929년 대공황이 닥치자 술 판매에서 나오던 세금을 되살려야 한다는 주장이 힘을 얻었다. 뉴욕주는 금주법 이전 주 세입의 75% 가까이를 주류세에서 거두다가 이를 한꺼번에 잃었고, 연방 정부는 금주법 기간에 세수 약 110억 달러를 잃고 단속에 3억 달러 넘게 썼다. 1932년 대통령 선거에서 민주당 후보 프랭클린 D. 루스벨트는 금주법 폐지를 공약했다.

루스벨트는 취임 뒤인 1933년 3월 22일 볼스테드법을 고친 컬런-해리슨법에 서명해 알코올 3.2%(무게 기준) 맥주와 도수 낮은 포도주를 허용했다. 서명하면서 "지금이 맥주 한잔하기 좋은 때"라고 말한 일화가 전한다. 맥주 산지 세인트루이스의 큰 양조장은 법 시행에 맞춰 맥주 5만 배럴을 준비해 두었다.

연방 의회는 1933년 2월 20일 수정 제18조를 폐지하는 헌법 수정 제21조를 통과시켰고, 이 조항은 1933년 12월 5일 비준됐다. 이날 유타주 비준 회의가 찬성해 유타가 36번째로 비준한 주가 되면서 폐지에 필요한 수가 채워졌다.

폐지 이후

수정 제21조 제2항은 주의 법을 어기고 술을 주 안으로 들여오는 것을 금지해, 술 규제를 각 주와 지방 정부에 맡겼다. 그래서 연방 금주법이 사라진 뒤에도 주 단위 금주를 이어 간 주가 있었다. 캔자스주는 1948년까지 주 전체 금주를 유지하다가, 그해 주민 투표에서 422,294 대 358,485로 금주가 부결돼 지역 선택제로 돌아갔다. 지금도 미국에는 술 판매를 금지하거나 제한하는 카운티와 시('드라이 카운티')가 남아 있다.

효과에 관한 평가

금주법의 효과는 지금도 평가가 엇갈린다. 범죄 통계는 1930년 이전에 전국 단위로 모이지 않아 결론을 내리기 어렵다.

분야	내용
음주량	술 소비는 금주법 초기 이전 수준의 약 30%로 떨어졌다가, 몇 년 뒤 60~70%까지 회복했다는 추정이 있다. 미국 국립문서기록관리청은 소비가 30% 줄었다고 소개한다. 2010년 연구 검토는 금주법이 1인당 음주와 음주 피해를 줄였을 가능성이 크지만, 암시장이 자리 잡고 지지가 줄면서 효과가 점점 사라졌다고 정리했다.
건강	간경변 사망률, 알코올성 정신병 입원, 공공장소 만취 체포가 크게 줄었다. 반면 독이 든 밀주로 인한 사망과 중독이 잇따랐다.
범죄	조직 범죄가 커졌다는 데는 대체로 의견이 모이지만, 폭력 범죄 전체가 크게 늘었는지는 논란이 있다. 마크 무어는 폭력 범죄가 극적으로 늘지 않았고 조직 범죄는 금주법 전후에도 있었다고 주장했다.
재정	주류세 수입이 사라지고 단속비가 늘었다. 1930년 금주국장은 술을 마시는 미국인 1인당 연간 술값이 1919년 17달러에서 1930년 35달러로 올랐고, 불법 주류 산업이 해마다 세금 없는 수입 30억 달러를 올린다고 추정했다.
산업·고용	양조장, 증류소, 술집이 문을 닫아 많은 일자리가 사라졌다. 1933년 봄 3.2% 맥주 허용 뒤 석 달 사이 약 8만 1천 개 일자리가 생겼다는 추정이 있다.
노동	포드 자동차는 결근 건수가 1918년 4월 2,620건에서 5월 1,628건으로 줄었다고 기록했다.
사회·문화	여성이 술집에 드나드는 일이 흔해졌고, 1935년 자조 모임 익명의 알코올 중독자들(AA)이 생겼다. 스피크이지에서 연주된 재즈가 크게 유행했다.

2015년 한 연구는 금주법 폐지로 1934~1937년 해마다 국내총생산의 약 0.33%에 해당하는 4억 3,200만 달러의 사회적 순이익이 생겼다고 추산했다. 후버 대통령은 1928년 금주법을 "동기가 숭고한 위대한 사회적·경제적 실험"이라고 불렀는데, 이 말에서 나온 '고귀한 실험'(The Noble Experiment)은 금주법을 가리키는 별칭이 됐다.

다른 나라의 금주법

술을 법으로 금지한 나라는 미국 말고도 있다. 캐나다는 미국보다 먼저 여러 주가 금주법을 시행했고, 러시아 제국과 소련, 핀란드, 아이슬란드 등도 20세기에 금주 정책을 편 적이 있다. 조선에서도 흉년에 곡식을 아끼려고 금주령을 내리곤 했다. 이슬람권 여러 나라는 지금도 종교 율법에 따라 술을 금지하거나 엄격히 제한한다.

영화 속

• 로우리스 나쁜 영웅들: 금주법 시대인 1931년 버지니아주 프랭클린 카운티에서 밀주를 만들어 파는 본두런트 삼형제가, 뒷돈을 요구하는 부패한 특별수사관과 맞선다. 1933년 금주법이 끝나는 것으로 이야기가 마무리된다.